Аналитика на службе таможни
О важности аналитической работы руководство Федеральной таможенной службы заявлялоуже давно. Однако приступить к решению этой непростой задачи и сформировать отдельное управление стало возможным лишь после выведения ФТС России из подчинения Минэкономразвития.
2006 года формирование таможенной политики было возложено непосредственно на Федеральную таможенную службу. Тогда-то и понадобилось создать подразделение,
которое выполняло бы эту весьма важную задачу. Однако функции Аналитического управления значительно шире.
Об этом рассказывает его начальникладимир ИВИН.
– Когда было образовано Аналитическое управление? Существовала ли подобная служба ранее?
Чем была продиктована необходимость создания именно этого управления? Есть мнение, что аналитика – это тест на адекватность управленческих решений, а ваши
задачи каковы?
– Управление было создано 15 января 2008 года. По штату у нас сорок человек, шесть отделов и сейчас мы близки к завершению укомплектования Аналитического управления. К сожалению, не так просто найти специалистов, которые могли бы удовлетворять требованиям нашей работы. Ищем кандидатов в коллективах всех таможенных органах, а также в государственных учреждениях. Что касается аналитической деятельности, то в любой системе управления для обеспечения
адекватности и эффективности принимаемых управленческих решений анализ присутствует всегда.
До 1996 года аналитическая функция была распределена по функциональным управлениям. С образованием Организационно-инспекторского управления (в настоящее время – Главное организационно-инспекторское управление) в его задачи, помимо прочих, входило и аналитическое обеспечение управленческой деятельности руководства Государственного таможенного комитета России. Эти задачи выполнялись на хорошем уровне.
Необходимость создания Аналитического управления продиктована изменением функций Федеральной таможенной службы. В мае 2006 года на ФТС России после вывода ее из подчинения Министерства экономического развития и торговли была возложена функция формирования государственной политики в области таможенного дела.
При подготовке документов, правоустанавливающих и обосновывающих функционирования этого Управления, мы исходили из необходимости существования самостоятельного подразделения, которое должно готовить предложения по выполнению этой главной функции. Основной замысел руководства ФТС России при создании
Управления заключался в том, чтобы Федеральная таможенная служба позиционировала себя в качестве самостоятельного субъекта при принятии значимых решений не только в деле формирования государственной политики в области таможенного дела, но и на других направлениях государственной политики.
– Что вы имеете в виду?
– В Федеральной таможенной службе работают грамотные специалисты, и каждое управление имеет аналитические участки работы. Но когда из правительства исходят запросы по представлению предложений по государственной политике, мнений отдельных специалистов и даже того, чтобы кто-то эти мнения свел воедино и направил в правительство, недостаточно. Необходим системный подход, реализация которого и должна возлагаться на Аналитическое управление. Другими словами, нужна такая структура, которая могла бы не только компилировать представляемые предложения, но соотносить их со всеми другими факторами, анализировать все программные и стратегические документы Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, в том числе по отраслям экономического комплекса страны, с которыми соприкасается Федеральная таможенная служба. Только такой комплексный подход, широкое и всеобъемлющее видение ситуации могут позволить готовить предложения по формированию государственной политики.
Если раньше Правительство Российской Федерации давало какое-то поручение, которое таможенная служба выполняла и отправляла требуемые материалы, а Аппарат Правительства Российской Федерации готовил решения по представленным материалам, то в настоящее время по определенным вопросам мы стали основным органом
формирования соответствующих предложений в Правительство Российской Федерации. Сейчас ФТС России достаточно часто выходит с собственными инициативами, касающимися не только совершенствования таможенного законодательства, но и системы регулирования внешнеэкономической деятельностью, системы государственного
контроля и управления. Я имею в виду предложения по необходимой корректировке отраслей законодательства, смежных с таможенным делом, подготовку различных актов Правительства Российской Федерации.
– Вы сказали, что в подразделениях центрального аппарата ФТС России есть свои специалистыаналитики. Как вы с ними сотрудничаете? Как вы сотрудничаете со
своими коллегами в регионах и не предполагается ли создавать там подразделения, аналогичные вашему? Есть ли проблемы с получением необходимой для работы
информацией?
– Работа строится по принципу взаимодействия. При необходимости делаем запросы в таможенные органы и получаем ответы. Создание вертикали не предполагается. Региональные таможенные управления имеют свою управленческую структуру, в которой присутствуют и аналитические подразделения. Что касается получения информации, то это более широкая проблема, связанная больше не с наличием или отсутствием вертикали, а с наличием специалистов, способных проанализировать имеющуюся информацию и выявить новые, иногда и негативные тенденции.
Вертикаль в таможенных органах для профильных управлений нужна для обеспечения исполнение принятых решений. У Аналитического управления нет необходимости в создании такой вертикали. Поскольку создание нашего управления было связано с функцией формирования государственной политики в области таможенного дела,
то наше управление работает больше «наверх», а не «вниз». Но, безусловно, мы активно взаимодействуем со всеми таможенными органами. Могу авторитетно сказать, что наши региональные управления имеют хороший интеллектуальный потенциал. Ряд вопросов без их мнения просто невозможно решать качественно: апробируя таможенное законодательство практикой, они способны сделать наиболее качественные предложения для его совершенствования.
– Кто определяет темы ваших аналитических работ? Существует ли у вас план? Не могли бы назвать самые важные проблемы?
– План работы Управления есть, но не всегда удается его придерживаться, к сожалению… Основная причина невыполнения плана такая же, как у всех
аналитических структур, недостаток времени в условиях нарастания количества внезапно возникающих задач.
Несколько слов о текущем моменте. В настоящее время в стране идет этап активного осознания перспектив развития государства. Все основные министерства и ведомства работают над своими стратегиями, а Минэкономразвития России готовит общую Концепцию долгосрочного социально-экономического развития страны до 2020 года. В ФТС России поступают поручения, которые мы бы сами себе не планировали.
Со своей стороны, ФТС России также готовит стратегию своего долгосрочного развития. Планируем подготовить проект Стратегии развития Федеральной таможенной службы к концу текущего года. Сложность в том, что такая стратегия должна органически вплетаться и обеспечивать реализацию общей национальной Концепции
долгосрочного социально-экономического развития. Кроме того, она должна вытекать из Стратегии внешнеэкономической деятельности государства.
Пока, к сожалению, последний документ, разработка которого поручена Минэкономразвития России, не готов даже в проекте. Недавно Президент Российской Федерации утвердил Концепцию внешней политики Российской Федерации. Она затрагивает стратегические направления развития таможенного дела, поскольку в ней есть ряд положений, определяющих направленность совершенствования таможенного администрирования в интересах повышения конкурентоспособности страны и продвижения наших интересов в мире. В целом, Стратегия развития Федеральной таможенной службы до 2020 года – основной документ, работа над которым идет в плановом режиме.
С другой стороны, поскольку таможенная служба является частью государственной системы, то очень часто иные органы государственной власти, готовя свои стратегии, затрагивают и вопросы таможенной службы. Так что бывают внеплановые поручения концептуального характера, которые не рассматривались Управлением в качестве плановых. Так, во исполнение поручения Государственной пограничной комиссии сделан проект Концепции таможенного оформления и таможенного контроля в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации. Аппаратом Правительства Российской Федерации поставлены крайне сжатые сроки. В третьем квартале текущего года документ должен быть закончен, и в согласованном с заинтересованными органами исполнительной власти виде представлен в Правительство Российской Федерации для дальнейшего рассмотрения его в ноябре 2008 года на заседании Государственной пограничной комиссии.
– Не могли бы вы кратко коснуться сути этой концепции? Граница не «встанет»?
– Мы как раз и должны сделать все, чтобы граница не «встала». Речь ведь не идет об оформлении в пунктах пропуска. Проблема ставится значительно шире: необходимо создавать таможенно-логистические терминалы на небольшом удалении от пунктов пропуска и в привязке к транспортным узлам, где можно было бы
при необходимости консолидировать товар для проведения таможенного оформления и таможенного контроля. Безусловно, это повлечет за собой пересмотр части функций и количества внутренних таможенных органов.
Концепция должна быть органично вписана в задачу обеспечения конкурентоспособности нашей экономики, а главное – обеспечивать её безопасность, прежде всего экономическую. Проект данной концепции уже готов и разослан на рассмотрение в федеральные органы исполнительной власти, региональные таможенные управления и управления центрального аппарата ФТС России. После рассмотрения проекта концепции на заседании коллегии Федеральной таможенной службы начнется широкое
освещение концепции, ее обсуждение с бизнес-сообществом, в рамках Общественно-консультативного совета Федеральной таможенной службы и на других площадках. ФТС России обязательно запросит мнение бизнес-объединений и ассоциаций.
При этом разработанная концепция войдет составной частью в общую Стратегию развития Федеральной таможенной службы до 2020 года, поскольку реализация данной концепции затронет практически все направления деятельности таможенных органов, начиная от технологий таможенного оформления и контроля, и кончая вопросами институционального характера: функции, численность, структура, места размещения таможенных органов, взаимодействие и другие.
– Есть ли в плане работы Управления другие масштабные исследования?
– В сотрудничестве с Российской таможенной академией (РТА) в рамках научно-исследовательской работы определяется роль и место современной таможенной службы в экономической жизни России. Всем очевидно, что таможенное администрирование оказывает влияние на экономику, ценообразование, деловую активность и реализацию инвестиционных проектов в стране и другие. Например, таможенный контроль – одно из важных звеньев в цепи постановки товара. Применяя те или
иные формы и способы контроля, таможня может усложнить прохождение товара, что приведет к его удорожанию.
Или, наоборот, сделать его настолько привлекательным, что некоторые отечественные товары станут неконкурентноспособными. Очевидно, что простым применением таможенного законодательства ограничиваться нельзя. Таможенная служба должна видеть степень своего участия в экономической жизни, своего влияния на экономику страны для того, чтобы более грамотно выстраивать работу службы и давать предложения в правительство в рамках формирования государственной политики.
К сожалению, в период подчинения таможенного ведомства Министерству экономического развития и торговли при в области таможенно-тарифного регулирования мнение Федеральной таможенной службы практически не учитывалось, службу рассматривали только в качестве исполнителя. Не учитывались неоценимые знания специалистов таможенных органов в части опыта применения законодательства, различные особенности и нюансы, а также более оперативные способы реагирования на различные возмущающие факторы в экономической сфере. Отсюда и нередкие обвинения таможенных органов в получении совсем не тех результатов, которые ожидались.
Но если бы об этих замыслах таможенные органы проинформировали заранее, то многих ошибок на государственном уровне удалось бы избежать.
– Сейчас что-то изменилось?
– Изменилось, но пока степень нашего участия в формировании и выработке государственной политики в области таможенно-тарифного регулирования недостаточна. Наш потенциал значителен.
Федеральная таможенная служба могла бы приносить больше пользы развитию экономики страны, и, прежде всего в деле защиты чувствительных отраслей экономики. Что интересно, на заседаниях комиссии по таможенно-тарифной политике, в которых принимает участие ФТС России, именно таможенники зачастую выступают в роли защитника отечественного производителя. Хотя это трудно. До последнего времени состав комиссии вообще выглядел парадоксально: на четырех представителей
Минэкономразвития и четырех представителей Минфина приходился лишь один от ФТС России. То есть наш голос просто тонул в числе прочих голосов от других министерств. Сейчас идет активный процесс переосмысления в целом работы данной комиссии.
Если вернуться к проводимому исследованию, то в нем, разумеется, будут проанализированы и другие аспекты роли таможенной службы в жизни страны, однако экономический аспект должен быть высвечен отдельно. В области регулирования и применения контрольных процедур таможню, безусловно, воспринимают в качестве самостоятельного органа, однако в экономике в целом надо еще доказывать свою пользу. Таможенники ее видят, но задача и состоит в том, чтобы грамотно ее
показать на правительственном уровне, обосновать необходимость нашего участия в этой работе. Надеюсь, что в конце года исследование будет завершено и
Российская таможенная академия предложит методику оценки таможенной деятельности в экономическом развитии страны. Это поможет нам выйти на конкретные результаты, в том числе и при организации аналитической деятельности внутри ведомства.
– Можете ли вы рассказать о некоторых завершенных работах, результаты которых показали не только хорошую работу вашего Управления, но и дали рецепты
решения каких-то конкретных проблем?
– Хотелось бы рассказать о проведенной Аналитическим управлением оценке экономической эффективности функционирования пунктов принятия уведомления на российско-белорусской границе. Как известно, формально там нет ни границы, ни пунктов пропуска.
Но из-за того, что наши законодательства разнятся, особенно в части тарифного, таможенного и налогового администрирования, на совместной границе
осуществляются определенные формы таможенного оформления и таможенного контроля. С учетом достигнутой интеграции между Российской Федерацией и Республикой Беларусь мы попыталось проанализировать, чем могло бы грозить снятие этого контроля на границе. По результатам работы были выработаны определенные предложения, которые были направлены в Управление таможенного сотрудничества (УТС). Надеемся, это поможет рабочей группе из представителей ФТС России
и ГТК Белоруссии, образованной в феврале 2008 года для определения путей решения проблем, мешающих снятию пунктов пропуска на границе. Этим анализом мы пытались доказать и, как мне кажется, с нами согласились, что дружить выгоднее. Многие проблемы можно решить уже сейчас либо напрямую, либо через правительства, даже не дожидаясь единой валюты и окончательного объединения в единое государство. Наш вывод – таможенный контроль с этой границы можно снимать.
Даже если принимать во внимание, что этим могли бы воспользоваться недобросовестные участники ВЭД. На самом деле, проанализировав структуру импорта, идущего через Белоруссию, структуру наших взаимоотношений, а также некоторые правила, применяемые в Белоруссии, мы пришли к выводу, что в этой стране не так много предпосылок для массового уклонения от уплаты таможенных платежей, что могло бы оказать существенное влияние на экономическую безопасность России.
Ведь большинство проблем – не в наличии или отсутствии пунктов пропуска, и их надо решать в другом формате. На пункту пропуска «завязаны», прежде всего, вопросы ввоза товаров из третьих стран – через Белоруссию.
Разложив ввоз этих товаров по различным секторам рынка, мы пришли к выводу, что при наличии доброй воли со стороны двух государств эти проблемы можно, если не решить, то хотя бы организовать мониторинг, позволяющий держать ситуацию под контролем.
Наше Управление подготовило предложения для Президента Российской Федерации по решению проблемы перемещения российских ювелирных изделий между Калининградской областью и остальной Россией. Ситуация выглядит просто абсурдной, когда невозможно официально, то есть законным путем, переместить, допустим, золотые изделия, сделанные в любом российском городе для продажи в ювелирных магазинах в Калининграде, и наоборот, когда изделия калининградских ювелиров невозможно переместить из анклава на остальную территорию. Касается это не только ювелиров, но и промышленности, то есть нельзя переместить на
переработку, обогащение или восстановление, к примеру, каталитические сетки или отходы производства и сырье, если это касается драгметаллов. Конечно, экономические операторы находили пути, но дальше так продолжаться уже не может. Поэтому ФТС России вышла с инициативой на имя Президента и я надеюсь, что в ближайшее время наши предложения будут реализованы.
Если вернуться к упомянутой выше концепции переноса таможенного оформления и таможенного контроля на государственную границу, то она фактически в обязательном порядке потребует широчайшего внедрения электронного декларирования. Поэтому ФТС России пытается придать новый импульс работам по широкому внедрению электронного декларирования, особенно при экспорте. Как известно, налоговые органы не могут принимать наши декларации в электронном виде, им все равно нужны бумаги с печатями. Так что в разрешении этой проблемы одних усилий таможенной службы мало. Мы вышли с инициативой о внесении изменений в
налоговое законодательство Минфином России с тем, чтобы это ведомство заложило основы для работы налоговых органов с электронными документами.
Кстати, в Федеральной таможенной службе вся необходимая база для этой работы создана, и мы одни из немногих ведомств используем электронную цифровую подпись на практике.
Стоит упомянуть и о работе по анализу перспектив международных интеграционных процессов применительно к таможенной службе. В настоящее время идут глобализационные процессы, сопровождающиеся позиционированием на мировой и региональных аренах тех или иных государств, союзов и объединений. Россия тоже не находится в стороне. Мы пытаемся выстраивать многоаспектную систему оценки и анализа, стоящих перед страной проблем.
То есть не только с таможенной точки зрения, но и как принимаемые таможней решения могут повлиять на ситуацию в экономической и политической областях. Над этим мы продолжаем серьезно работать.
Беседовала Валентина ДУДКОВА
Журнал "Таможня"