Действовать в рамках закона
На базе ФТС России в сентябре состоялось Всероссийское совещание руководителей правовых подразделений таможенных органов.В его работе приняли участие представители правовых служб всех региональных таможенных управлений, отдельных таможен, а также представители правоохранительного и экономического блоков ряда таможенных органов. В повестку дня были включены наиболее актуальные вопросы правоприменительной практики таможенных органов.
Руководитель Федеральной таможенной службы Андрей Бельянинов в своем обращении к участникам совещанияподчеркнул, что главным вектором работы таможенной службы, как это было определено Президентом России Владимиром Путиным в прошлогоднем послании Федеральному Собранию, является соблюдение законности и усиление контроля соблюдения законодательства. Не таможенные платежи любой ценой, а строгое соблюдение закона и на этой основе повышение качества таможенного контроля и таможенного администрирования.
Также руководитель ФТС России отметил, что разговор о соблюдении законности не является простым и радужным, ибо об уровне законопослушания вообще и во внешнеэкономической сфере в частности, участники совещания знают по опыту работы, и попросил меньше говорить об успехах, а больше о проблемах в этой области и путях их решения. Была поставлена задача совместно разобраться в причинах возникновения проблем в правоприменении, насколько они характерны для отдельных регионов и службы в целом, определить направления деятельности по улучшению правоприменительной практики таможенных органов.
Сегодня немаловажную роль в соблюдении законности играет необходимость единообразного толкования и применения таможенного законодательства на всей территории страны.
Таможенный кодекс Российской Федерации (далее Таможенный кодекс) и нормативные правовые акты, изданные в его развитие, устанавливают
для всех таможенных органов одни и те же нормы и применяться они должны одинаково, независимо от региона.
Руководитель обратил внимание на тот факт, что в каждом регионе есть дветри таможни, у которых самый высокий процент нарушений, и никакие ссылки на большие объемы работы в этих таможнях не оправдывают вольного отношения к закону.
Вся деятельность таможенных органов по соблюдению законодательства состоит из двух взаимосвязанных составляющих. Одна из них строгое соблюдение законодательства самими должностными лицами таможенных органов независимо от занимаемой должности. Вторая жесткий контроль за
соблюдением законодательства участниками ВЭД.
В основу работы таможенных органов по соблюдению таможенного законодательства должна быть положена адресность ответственности за каждое нарушение со стороны должностных лиц таможенных органов. Андрей Бельянинов призвал к гласности в выявлении должностных лиц,
допустивших нарушения закона. Закон суров, но таков закон, и степень ответственности за его несоблюдение должна быть одинакова. Была подчеркнута необходимость усиления координации действий подразделений таможенных органов на всех уровнях управления и укрепления
взаимодействия с другими правоохранительными органами.
Основные направления деятельности правовых подразделений таможенных органов
В своем докладе начальник Правового управления Андрей Струков отметил, что сегодня наступил качественно новый этап развития таможенной службы России, основа которого заложена в изменившемся таможенном и смежном с ним законодательстве, статусе Федеральной таможенной службы. ФТС России совместно с Минэкономразвития и Минфином России ведется работа над законопроектами о внесении изменений в Таможенный кодекс, разработанными на основе анализа правоприменительной практики. Практическая реализация ТК РФ поставила серьезные и важные задачи перед всей вертикалью правовой службы таможенных органов по обеспечению единообразного применения таможенного законодательства на всей территории России.
За время становления таможенной службы пройдена непростая стадия формирования правовой основы работы таможенных органов, изменений в правосознании как должностных лиц таможенных органов, так и участников ВЭД. За прошедшие годы были пережиты многие негативные явления,
присущие периоду перехода страны на новые экономические условия, когда право в силу его несовершенства зачастую подменялось административными методами управления. Общество и бизнес требуют прозрачности, ясности и предсказуемости деятельности таможенных органов, стабильности ведения предпринимательской деятельности на основе законности.
Начальник Правового управления в качестве основных направлений деятельности правовых подразделений таможенных органов обозначил следующие:
обеспечение законности принимаемых таможенными органами и их должностными лицами решений;
информирование и консультирование по таможенному законодательству;
унификация таможенного законодательства с общепринятыми международными нормами и правилами;
систематизация и кодификация нормативных правовых актов;
контроль соблюдения законности в таможенных органах;
обеспечение защиты государственных интересов в судах;
осуществление ведомственного контроля.
Он также обратил внимание на необходимость совершенствовать работу по каждому из названных направлений, прилагать максимум усилий и знаний
для выполнения поставленных перед таможенной службой задач.
В качестве приоритетных задач правовых подразделений таможенных органов на 2007 год были определены:
обеспечение соблюдения законодательства в таможенных органах, особенно по вопросам, связанным с прохождением службы (государственной
гражданской службы) в таможенных органах;
улучшение взаимодействия правовых подразделений таможенных органов всех уровней: от таможни до ФТС России и наоборот;
совершенствование механизмов досудебного урегулирования споров;
более широкое использование инструментов ведомственного контроля;
контроль эффективности мер реагирования на судебные акты (судебные постановления), принятые не в пользу таможенных органов.
Судебная практика таможенных органов
На совещании обсуждены вопросы, связанные с судебной практикой, сложившейся по делам с участием таможенных органов, проведен анализ причин возникновения негативной судебной практики и принимаемых мер для ее исключения, выработаны подходы для ее недопущения в будущем. С докладом по судебной практике таможенных органов выступил заместитель начальника Правового управления Александр Наумов, который отметил, что судебная практика развивается стремительно. За последние 11 лет количество судебных дел с участием таможенных органов возросло в 50 раз.
Процессы административных отношений в таможенной сфере все в большей степени подвергаются общественному контролю и надзору со стороны судебных органов. К этому нужно относиться как к традиционному направлению работы таможенных органов.
Оценка эффективности деятельности таможенных органов напрямую связана с правомерностью принимаемых ими решений и совершаемых действий при реализации возложенных на них функций. При этом одним из главных индикаторов состояния работы таможенных органов по соблюдению таможенного законодательства является судебная практика. Вопрос о защите таможенными органами государственных интересов в судах уже неоднократно обсуждался в 2005 году на оперативных совещаниях у руководителя ФТС России, на заседаниях коллегии ФТС России 1 июля и 25 ноября 2005 года. Однако, несмотря на это, в регионе деятельности некоторых таможенных органов по-прежнему имеет место негативная судебная практика.
Суды, рассматривая конкретные дела, нередко восполняют пробелы и разрешают противоречия действующего законодательства. Выводы,
закрепляемые в решениях, особенно высших судебных органов, оказывают существенное влияние не только на правоприменительную, но и на нормотворческую деятельность. С одной стороны, это свидетельствует о повышении роли судов в разрешении споров между властью и бизнесом, о все более возрастающей роли судебной власти. А с другой активизация форм судебной защиты ведет к появлению и обострению ряда проблем. Должностные лица правовых подразделений знают по опыту, как руками судебной власти порою принимаются не всегда правильные решения, как, например, это было при освобождении от таможенных пошлин различных категорий физических лиц при ввозе ими автомобилей. Сталкиваются они и с элементами региональной судебной практики, когда по одним и тем же спорам выносятся решения разного содержания.
При этом следует отметить, что руководители таможенных органов не всегда адекватно реагируют на подобные судебные решения. Признание судебными органами решений, действий (бездействия) таможенных органов или их должностных лиц незаконными подчас не получает должную оценку со стороны руководства таможенного органа. В отдельных случаях признание судами незаконными решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц является основанием для предъявления к казне Российской Федерации исков о возмещении понесенных заявителями убытков.
В судах рассматриваются дела как по требованиям таможенных органов, таки по требованиям к ним самим. Наиболее сложной является работа по искам, предъявленным к таможне. Большая часть таких дел рассматривается в арбитражных судах. Так, в первом полугодии 2006 года арбитражными судами было рассмотрено 79 процентов дел по указанным искам, или 4173 дела на сумму 3790 миллионов рублей, из которых в 57 процентов случаев (2407 дел на сумму 2634,3 миллиона рублей) арбитражными судами решения были приняты не в пользу таможенных органов. При этом 49 процентов (1184 дела) рассмотрено не в пользу таможенных органов, подчиненных Северо-Западному таможенному управлению.
Из них основная часть приходится на Балтийскую, Выборгскую и Санкт-Петербургскую таможни. В связи с этим результаты работы таможенных органов, подчиненных СЗТУ, по защите государственных интересов в арбитражных судах оказывают существенное влияние на общие результаты деятельности ФТС России.
Основными категориями дел, по которым судами в течение первого полугодия 2006 года принимались судебные акты не в пользу таможенных органов,
были:
дела об оспаривании ненорматив ных правовых актов, решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц (61 процент дел рассмотрены не в пользу таможенных органов). Большая часть дел связана с оспариванием решений (действий таможенных органов) по корректировке таможенной стоимости товаров;
дела об оспаривании постановлений таможенных органов о привлечении к административной ответственности (50 процентов дел рассмотрены
не в пользу таможенных органов).
Оспаривание решений,действий (бездействия)таможенных органов и/или их должностных лиц при определении, заявлении и контроле таможенной
стоимости товаров Одной из самых больных тем судебной практики является корректировка таможенной стоимости товаров.
По данному вопросу выступили представители Балтийской и Санкт-Петербургской таможен, в регионе деятельности которых сложилась негативная
судебная практика по данной категории споров, и Главного управления федеральных таможенных доходов. В процессе обсуждения было определено, что в целом все причины проигрыша дел по указанной категории можно разделить на две группы: те, которые могут быть искоренены на уровне таможни, и те, которые могут быть исключены только при условии принятия мер на федеральном уровне. К первой группе относятся неправомерные действия должностных лиц таможни при принятии решений о корректировке таможенной стоимости товаров. Вторая группа причин непринятие судами доводов таможни о необходимости трактовать положения Закона РФ О таможенном тарифе с учетом нового Таможенного кодекса, предоставившего таможенным органам больше полномочий в части контроля таможенной стоимости, и возможность такого поведения в связи с несовершенством
законодательства.
Участниками отмечено, что основаниями, обосновывающими сомнения таможни в заявленной декларантом таможенной стоимости товаров, в большинстве случаев является ценовая информация о таможенной стоимости товара, содержащаяся в письмах вышестоящих таможенных органов. Заместитель руководителя ФТС России Татьяна Голендеева отметила, что информационные письма ФТС России, на которые чаще всего и идут ссылки на практике, только доводят до таможенных органов индексы таможенной стоимости по отдельным товарам, поскольку таможенные органы не всегда имеют
возможность получать достоверную информацию об уровнях мировых цен.
Содержащиеся в них сведения изменяются в зависимости от изменения цен на рынках отдельных экономических или географических регионов. В настоящее время осуществляется разработка комплекса программных средств, позволяющего осуществлять обработку ценовой информации, используемой должностными лицами таможенных органов в процессе осуществления ими своих должностных обязанностей. На сегодняшний день основной задачей таможенных органов для осуществления корректировки таможенной стоимости товаров является использование необходимой ценовой информации из открытых источников.
Начальник отдела рассмотрения жалоб на решения, действия или бездействие таможенных органов Правового управления Виктория Егиазарова дала практические рекомендации по представлению интересов таможенных органов в судах при оспаривании решений о корректировке таможенной стоимости, основанные на практике ФТС России по рассмотрению жалоб данной категории. Участниками ВЭД зачастую обжалуются действия по
корректировке таможенной стоимости в целом, без конкретизации, в чем именно они выражаются решение об уточнении таможенной стоимости,
запрос дополнительных документов и сведений, решение о корректировке таможенной стоимости, самостоятельное определение таможенной
стоимости таможенным органом. Как следствие, нарушения, допущенные на одном из этапов определения таможенной стоимости, влекут признание
судом неправомерными всех действий по корректировке , даже если на предшествующих этапах нарушений допущено не было; правомерность
действий на предшествующих этапах не исследуется. В связи с этим правовые подразделения были ориентированы на то, чтобы предпринимать меры к
уточнению в судебном заседании существа исковых требований, соотнося их с обоснованием иска.
При исполнении судебных решений также было рекомендовано исходить из того, что именно после отмены решения о корректировке таможенной
стоимости не принято судом. Если в судебном решении содержится вывод суда об отсутствии оснований для отказа от применения первого метода, заявленная декларантом таможенная стоимость должна быть принята. Если основанием для от мены решения таможенного органа о корректировке послужили процедурные нарушения, после устранения установленных судом нарушений должно быть принято новое решение по таможенной стоимости.
Оспаривание постановлений таможенных органов о привлечении к административной ответственности.
Как отмечали в выступлениях со трудники Правового управления, анализ практики рассмотрения жалоб лиц, протестов прокуроров на решения, действия (бездействие) таможенных
органов и должностных лиц, а также на постановления по делам об административных правонарушениях, которые рассматриваются региональными
таможенными управлениями, не дает оснований на сегодняшний день для оптимистической оценки соблюдения законности в деятельности таможен
ных органов.
Участники совещания обратили внимание на недостаточный на сегодняшний день контроль заместителей начальников таможен по правоохранительной деятельности за качеством административного расследования. Необходимо перенести акцентв работе на контроль обоснованного возбуждения дел и законного привлечения лиц к административной ответст венности. Ведь негативной судебной практике, сложившейся в ряде регионов (СЗТУ, ЮТУ, ДВТУ), предшествуют негативная правоприменительная практика по исполнению положений Таможенного кодекса и негативная правоохранительная
практика по применению КоАП России. Изменить в положительную для таможенных органов сторону судебную практику невозможно без изменения отношения всех должностных лиц таможен к соблюдению и исполнению норм Таможенного кодекса, КоАП России, иных законодательных и подзаконных актов. Нужно помнить, что закон обязателен не только для участников ВЭД, но и для таможенных органов и их должностных лиц.
Среди обсужденных вопросов, связанных с привлечением к административной ответственности, можно выделить следующие.
1. Привлечение перевозчиков к административной ответственности по части 1 статьи 16.9 и части 3 статьи 16.1 КоАП России Здесь были заслушаны выступления представителей оперативных таможен о проблемах привлечения перевозчиков к административной ответственности за сообщение таможенным органам недостоверных сведений о перевозимых то варах и недоставку товаров, о причинах негативной судебной практики по этой
категории дел. Выработаны общие под ходы к установлению виновности перевозчиков в совершении данного вида правонарушений, к оценке в этих целях оговорок о невозможности проверки груза, содержащихся в товаротранспортных документах. Они основаны, в том числе, и на позиции, изложенной в письме ФТС России от 30.08.2006 1810/30307 О привлечении к административной ответственности международных автомобильных перевозчиков , подготовленном Управлением таможенных расследований и дознания совместно с Правовым управлением с учетом положений международных соглашений в области перевозок грузов различными видами транспорта.
2. Привлечение к административной ответственности за заявление недостоверного кода по ТНВЭД по части 2 статьи 16.2 КоАП России.
По данному вопросу выступила начальник отдела контроля соблюдения законодательства при рассмотрении дел о нарушении таможенных правил
Правового управления Ольга Уразовская. Она говорила о неизменности позиции ФТС России о наличии признаков объективной стороны правонаруше
ния, предусмотренного частью 2 статьи 16.2 КоАП России, в случае заявления лицом в таможенной декларации недостоверного кода товара по ТН ВЭД даже при достоверном описании товара в графе 31 таможенной декларации.
Приведены примеры из практики рассмотрения ФТС России жалоб по делам данной категории, а также сообщено о направлении обращения в Высший ар
битражный суд РФ по проблеме формирования негативной арбитражной практики применения указанной статьи, на которое получен ответ об учете мнения ФТС России при подготовке ВАС России разъяснений арбитражным судам.
Заслушано выступление начальника правовой службы УТУ Александра Хатунцева, который поделился положительной судебной практикой Федерального арбитражного суда Уральского округа, полностью совпадающей с позицией ФТС России, и основными подходами должностных лиц УТУ при защите интересов таможенных органов в судах по данной категории дел.
3. Другие случаи применения статьи 16.2 КоАП России Обсуждены проблемы привлечения лиц к административной ответственности за заявление недостоверных сведений о таможенной стоимости товаров. Разъяснена позиция ФТС России по данному вопросу, в том числе с учетом письма ФТС России от 05.07.2006 0106/23437 О возбуждении дел об административных правонарушениях по фактам корректировки таможенной
стоимости , подготовленного Правовым управлением и Главным управлением федеральных таможенных доходов.
Кроме того, даны ответы на вопросы,возникающие в практике Шереметьевской и Южной оперативной таможен по данной категории дел. Поднятые
ими проблемы связаны, прежде всего, с преждевременным возбуждением дел об административных правонарушениях, до установления надлежащим
образом в ходе таможенного контроля факта совершения нарушения.
Начальник отдела административных расследований Восточно-Сибирской оперативной таможни Елена Деменок рассказала о проблемах, связанных с
возбуждением дел по фактам заявления недостоверных сведений об объеме вывозимых лесоматериалов. В связи с отсутствием в настоящее время аттестованных в установленном порядке и носящих обязательный характер для участников ВЭД методик измерения объема неокоренного лесоматериала
привлечение лиц к административной ответственности за указание меньшего (по измерениям таможенного органа) объема, чем указано в таможенной декларации, невозможно. По этой теме также выступил главный метролог ФТС России Сергей Дежкин, который проинформировал участников совещания, что необходимые методики разработаны и до конца 2006 года планируется провести их государственную аттестацию, после чего ряд проблем будет снят.
Подводя итоги совещания, Андрей Струков назвал состоявшийся открытый разговор конструктивным. Несмотря на различные мнения по отдельным
вопросам, участники форума отметили необходимость проведения в будущем таких совещаний с приглашением на них представителей заинтересованных
структурных подразделений. Главное, чтобы во главу угла работы всех и каждого не на словах, а на деле была поставлена норма закона.
Оксана ГЕРАСЮТИНА
Журнал "Таможня"