Ностальгия по «границе на замке»
Попытки российской таможенной службы копировать опыт развитых стран создают лишь новые проблемы на границе. Похоже, ФТС не знает, куда двигаться дальше
Традиционно в конце октября в преддверии Дня таможенника Федеральная таможенная служба (ФТС) отчитывается о своих достижениях за год. Главное из них, разумеется, — успешное выполнение плана по сбору таможенных платежей: за 10 месяцев 2008 года в федеральный бюджет поступило более 3,8 трлн рублей из 4,6 трлн рублей годового задания. Таможенники утверждают, что финансовый кризис не повлиял ни на объем внешнеторгового оборота, ни на план сбора платежей. Первый заместитель руководителя ФТС России Владимир Малинин подчеркнул, что пока годовое задание не корректировалось. Впрочем, участники внешнеэкономической деятельности располагают сведениями об устном распоряжении правительства таможенной службе собрать в четвертом квартале 150 млн долларов дополнительно к плану. Импортеры уже ощутили на себе последствия негласного указания — усилилось давление со стороны таможенников, которые заставляют предпринимателей повышать заявленную таможенную стоимость ввезенных товаров.
Однако этот испытанный способ сегодня может дать обратный эффект. Бизнес стал другим: он обращается в суд, а суды в подобных случаях выносят решения не в пользу таможни. «Импортер предъявляет подлинные инвойс, контракт, экспортную декларацию, прайс-лист, подтверждающие реальную стоимость товара, — говорит гендиректор ООО “Гидротехпроект 21 век” (импорт климатического оборудования) Владимир Емельянов, — а у таможни есть только некие установки по стоимости, основанные на документе для служебного пользования под названием “профиль риска”».
Конечно, система анализа рисков в той или иной степени применяется таможенными органами практически всех промышленно развитых и некоторых развивающихся стран. В ее основе лежит известный тезис: никакая таможенная служба не в состоянии охватить контролем все внешнеторговые сделки с равной степенью эффективности, поэтому необходимо выделять те из них, где требуется более тщательная проверка: подтверждение стоимости товара, досмотр и т. д. Это довольно сложная технология сама по себе, а в России она к тому же была поставлена на службу исключительно фискальным целям, что исказило ее до неузнаваемости. Эксперты выражают опасения, что, скорее всего, то же самое произойдет и с другими новшествами, заимствованными российскими таможенниками из международного опыта.
Вслед за Европой
В ближайшее время участников внешней торговли ждет введение обязательного предварительного электронного информирования таможенных органов о перевозках товаров автомобильным транспортом. В Евросоюзе оно вводится с 1 января 2009 года. В России предварительное информирование пока является добровольным, но с 1 июля следующего года может стать обязательным (если до конца осенней сессии Госдума примет соответствующие поправки в Таможенный кодекс). Суть этой процедуры проста: для пропуска транспортного средства с иностранным грузом на российскую территорию обязательно наличие у перевозчика электронной копии транзитной декларации или книжки МДП. Перевозчик может заранее (своими силами или с помощью таможенного брокера) создать электронную копию и отправить ее на центральный сервер Главного научно-исследовательского вычислительного центра ФТС (ГНИВЦ), где она хранится до прибытия товара на границу. Когда фура с грузом приходит на пункт пропуска, водитель предъявляет идентифицирующий номер (номер книжки МДП или штрихкод) вместе с товаросопроводительными документами таможенному инспектору, тот запрашивает его в ГНИВЦ и через минуту получает электронный документ.
По идее услуга, ускоряющая получение разрешения на въезд в страну, должна пользоваться немалым спросом, но сегодня лишь четверть грузов на Псковской и Себежской таможнях, где с апреля проводится эксперимент по внедрению предварительного информирования, оформляется по этой технологии. По словам директора ЗАО «РОСТЭК-Псков» Алексея Фролова, количество желающих воспользоваться этой услугой существенно уменьшается из-за невозможности предоставить клиентам право приоритетной подачи документов. То есть теоретически такие машины должны оформляться без очереди, но в жизни это сделать очень трудно. «На сегодняшний день проблема с очередями, к сожалению, существует, — говорит Алексей Фролов. — Стоит, скажем, 750 машин при ежедневной пропускной способности 450. Люди звереют, стоя в очередях по два-три дня, и попробуй кого-то пропустить в приоритетном порядке, даже с живыми животными или со скоропортящимся грузом». Кстати, Алексей Фролов прогнозирует, что в ноябре очереди на северо-западном направлении увеличатся в полтора-два раза из-за закрытия контрактов в конце года.
«Грузовики без очереди прогоняют только под надзором полиции, — подтверждает таможенный атташе Латвийской Республики в РФ Айварс Кузнецов. — А без полиции могут и монтировку кинуть». Учитывая, что фуры на въезд в Россию и так обычно растягиваются, по словам г-на Кузнецова, более чем на 40 км, можно только посочувствовать маленькой чистой Латвии, представив себе, во что превращаются окрестности в результате постоянного пребывания на дороге такого количества людей.
Этой осенью ситуацию усугубило и вступившее в силу с 1 октября распоряжение правительства № 907, в соответствии с которым из пограничных пунктов пропуска изгнаны почти все коммерческие структуры, включая таможенных брокеров. У перевозчика теперь жесткая альтернатива: заранее обратиться к таможенному брокеру или увеличить время ожидания в очереди еще на час-полтора, пока таможенник будет двумя пальцами сам набивать на компьютере «электронку». «Раньше российская сторона обрабатывала максимум 470 машин в сутки, — констатирует Айварс Кузнецов, — с 1 октября количество стало падать, но в последнее время немного поднимается — до 300–400 фур».
Говорят, что ФТС дала команду до 1 января восстановить максимальную пропускную способность погранпереходов «любой ценой». Надо полагать, это будет сделано, но принципиально проблему очередей не решит. А при наличии очередей предварительное информирование становится формальной процедурой. Ведь его смысл заключается не только в сокращении времени оформления, но и в возможности существенно повысить достоверность декларирования: таможенный инспектор, получив информацию о товаре до его прибытия, должен проанализировать сведения на основе системы управления рисками, понять, что за товары прибывают, и принять решение о мерах контроля. Но на практике у нас, по словам вице-президента ЗАО «Международная ассоциация по правовым и налоговым вопросам» (И.Л.Т.С.) Андрея Кудряшева, с предварительной информацией практически никто не работает: «Она просто хранится, пока не прибудет грузовик». Так о каком анализе рисков можно говорить? Получается, что, перенимая зарубежный опыт, мы умудряемся полностью выхолащивать его содержание, поэтому реально ничего не меняется. Впрочем, ФТС собирается уже со следующего года начать претворение в жизнь новой концепции о переносе таможенного оформления в приграничные регионы, которая во многом идет вразрез с мировой практикой.
Здесь не Чикаго
Планы руководства ФТС о перемещении к 2020 году таможенного оформления и контроля на границу, впервые обнародованные на августовской коллегии, стали неожиданностью для самих таможенников. Андрей Кудряшев не исключает, что появление концепции связано с тем, что кто-то из высшего руководства страны ознакомился с американской моделью. Действительно, в США львиная доля товаров оформляется в морских портах, что объясняется историко-географическими факторами. «Несмотря на наличие сухопутных границ с Канадой и Мексикой, основные товары, включая сырьевые, поступают в США морским путем, поэтому исторически околотаможенная инфраструктура развивалась в портах, — поясняет г-н Кудряшев. — У нас же после либерализации внешней торговли оказались задействованы главным образом сухопутные границы, на которых не было ни инфраструктуры, ни людей для ее обслуживания. Сложились предпосылки, чтобы осуществлять таможенное оформление в местах потребления товара на имеющихся транспортно-логистических комплексах».
Владимир Малинин причиной появления на свет этой концепции назвал желание ФТС вести борьбу с контрабандой уже на рубежах страны: «Сейчас мы вынуждены в рамках постаудита искать незаконно ввезенные товары внутри страны. Мы стремимся к тому, чтобы создать на границе такой режим, который не позволил бы незаконно перемещать товары». Это серьезный аргумент — часть машин на пути от пограничного пункта пропуска до внутренней таможни, где предстоит уплачивать таможенные пошлины, действительно «теряется». Однако, по оценке Андрея Кудряшева, в таких радикальных реформах смысла нет: «Давно отработана система обеспечения доставки, начиная с военизированной охраны и заканчивая внесением денежных средств. Можно совершенствовать систему обеспечения: банковские гарантии, страховые системы, — можно для отдельных грузов ввести обязательное сопровождение».
Отметим, что количество не доставленных товаров в последние годы стабильно снижается. По Центральному таможенному управлению за 2007 год недоставка составила всего 35 товарных партий, то есть около 0,003% от общего объема (в 2006 году было 67 недоставок). В то же время на перенос таможенного контроля на границу потребуются, по словам Владимира Малинина, «очень серьезные деньги», хотя стоимость всего проекта еще никем не просчитывалась.
По мнению Владимира Емельянова, главной проблемой при новом порядке станет даже не дефицит инфраструктуры: «Повседневная работа таможенника на границе состоит в том, что он должен открыть фуру и проверить соответствие находящегося в ней товара заявленному в документах. Он должен обладать знаниями, чтобы понять, хотя бы примерно, что это, допустим, компрессор». Проведение полного таможенного оформления с уплатой пошлин требует наличия на границе специалистов по таможенной стоимости, товарной номенклатуре, валютному контролю и т. п. «Какой квалифицированный специалист сегодня поедет жить в бараке, бросив семью?» — задает риторический вопрос Владимир Емельянов. О том, что с новыми трудностями столкнутся участники внешнеэкономической деятельности, можно даже не упоминать. «Видимо, будем отправлять людей на границу по вахтовому методу, — говорит Владимир Емельянов, — другого выхода я не вижу».
При этом ФТС отдает себе отчет, что вся тяжесть обустройства приграничных регионов ляжет на казну. «Строительство и реконструкция осуществляются за счет средств федерального бюджета, и иного источника не предусмотрено», — подтверждает Владимир Малинин. Но если сравнить потери федерального бюджета от недоставок с той суммой, которую придется потратить, возникает вопрос: стоит ли игра свеч? Ведь оформление на границе уничтожит лишь один вид правонарушения — недоставку, которая и так постепенно сходит на нет, а главную проблему — недостоверного декларирования (то есть серого импорта) — не решит.
Не надо выдумывать
Серый импорт поступает в Россию в основном через северо-западную границу автомобильным транспортом, поскольку его труднее всего досматривать. Такой груз, в отличие от контрабанды, то есть спрятанного товара, таможенному органу предъявляется, но при этом занижается таможенная стоимость или указывается неверный код товарной номенклатуры. Например, ввозятся телевизоры или сотовые телефоны одной марки, а в таможенной декларации указывается другая — более низкой стоимости. Но, как отмечает Андрей Кудряшев, подделка товаросопроводительных документов происходит на «складе подскока» на сопредельной территории: в Финляндии, в прибалтийских государствах, в ряде стран СНГ. Выявить фальшивку в большинстве случаев может только постконтроль (таможенный аудит). Но как он будет осуществляться в случае реорганизации внутренних таможен, непонятно. А разрушить систему постконтроля — значит во многом существенно снизить таможенный контроль в целом.
Сегодня большинство таможенных служб развитых стран строит свою работу именно на постконтроле. «На границе отсекается только груз, запрещенный к ввозу: наркотики, опасные химикаты без соответствующих документов и так далее. Остальные товары быстро пропускаются внутрь страны, — рассказывает Андрей Кудряшев, — и уже там на основе анализа рисков выявляются подозрительные с точки зрения соблюдения таможенного законодательства поставки, которые подлежат углубленному таможенному контролю, в том числе методом таможенного аудита».
Можно понять нынешнее руководство ФТС, которому не нравится постконтроль: для успеха здесь непременно нужны профессионалы, а таковых, по крайней мере в центральном аппарате, почти не осталось — за последние два года многие высококлассные специалисты были уволены под предлогом борьбы с коррупцией. Но решить эту проблему методом тотальных чисток не удавалось еще никому. По мнению Андрея Кудряшева, главный рецепт борьбы с коррупцией — введение современных технологий, минимизирующих человеческий фактор. В этом направлении и должна двигаться таможенная служба России. «Таможня хороша тем, что многие вещи в ней интернациональны: не надо ничего выдумывать, достаточно воспользоваться мировым опытом, — убежден г-н Кудряшев. — Но смотреть нужно не только на наиболее продвинутые в части таможенного дела США или ЕС, где совершенно иной уровень развития информационных технологий, чем у нас, но и на такие страны, как Китай, Аргентина, Бразилия, Индия: они тоже имеют огромную территорию и проблемы с коррупцией». Действительно, как показывает практика, чтобы красивые зарубежные модели не оказались пустышкой, перенимать надо лишь такой опыт, который мы сегодня в состоянии освоить и применить исходя из наших реалий.
Эксперт; 03.11.08