Преодоление стереотипов
Статья заместителя Министра транспорта РФ Александра Мишарина в журнале "Экономика и транспорт сегодня" 1 (2006)
Транспорт важнейший структурообразующий элемент экономики России. Его динамичное развитие и эффективное функционирование является необходимым условием достижения высоких и устойчивых темпов экономического роста, обеспечения целостности, национальной безопасности и обороноспособности страны, повышения уровня жизни населения, рациональной интеграции России в мировую экономику.
Последовательное проведение преобразований в России в последние пять лет, предопределило новые подходы к формированию государственной экономической политики. Для транспорта их результатом стало появление ряда важных программных документов, определяющих стратегию его развития, в том числе, Стратегия развития транспорта до 2010 года и Транспортная стратегия России до 2020 года.
Сегодня как никогда стало очевиден вклад в показатели экономического роста от системообразующей, а с учетом географических особенностей России и государствообразующей транспортной отрасли. Исключительное право собственности государства на объекты транспортной инфраструктуры с учетом мультипликативного эффекта функционирования отрасли создает возможность влияния на формирование структуры экономики страны и темпы экономического роста.
Активное участие России в процессах международной экономической интеграции превращает транспорт в один из ключевых факторов обеспечения конкурентоспособности национальных производителей. Именно проблема обеспечения конкурентоспособности экономики России, сохранение территориальной целостности, требует экстраординарных мероприятий в соединении отечественных природных и человеческих ресурсов с самой передовой отечественной и зарубежной техникой, технологией и формами управления государственной собственностью.
Роль транспорта не ограничивается снижением затрат грузоперевозящих отраслей экономики. Транспорт России может и должен сыграть свою решающую роль в совершенствовании структуры экспорта, переориентацию его на реализацию услуг. Здесь я хочу подчеркнуть, что необходимо преодолеть сложившийся стереотип отношения к транспорту как к исключительно обслуживающей , затратной отрасли экономики: и в подходах к инвестированию, и в содержании объектов транспортной инфраструктуры.
В сложившихся экономических условиях транспортный комплекс России работает устойчиво, удовлетворяет растущий спрос и населения и отраслей экономики в транспортных услугах.
Общий пассажирооборот всех предприятий транспорта увеличился в истекшем году на 3,9%, а суммарный объем грузовых перевозок вырос 1,8% и превысил 1,17 млрд. тонн. В частности, рост объема перевозок на внутреннем водном транспорте составил 8,2%, на воздушном 5,6%, на автомобильном и железнодорожном транспорте 5,2%. Объем переработки грузов в морских портах России увеличился в 2004 году на 23,4% и составил 355,9 млн. тонн. Следует отметить, что через зарубежные порты сопредельных государств было отправлено на 3,4% российского экспорта меньше, чем в 2003 году.
Наиболее значительный прирост пассажирооборота достигнут на авиационном транспорте 16,6%. На железнодорожном транспорте пассажирооборот увеличился на 4,1%, по автобусным перевозкам - на 1,6%.
Замена слабых звеньев
Растущая экономика России, происходящие в ней не только количественные, но и качественные изменения требуют своевременной настройки транспортной системы, прогнозирования и замены слабых звеньев, для того чтобы избежать кризисов и системных сбоев подобных недавнему энергетическому. Минтранс дополнительно проводит оценку последствий и дорабатывает механизмы продолжения реформ железнодорожной отрасли, с целью обеспечения управляемости и безопасности всей системы при разделении ОАО Российские железные дороги на грузовую и пассажирскую компанию.
Главным финансовым инструментом реализации транспортной политики России остается федеральная целевая программа (ФЦП) Модернизация транспортной системы России , рассчитанная на 2002-2010 годы. В этом году была проведена ее корректировка с учетом результатов административной и бюджетной реформ.
Программа сформирована в виде отдельных подпрограмм по отраслевому признаку: Автомобильные дороги , Гражданская авиация , Единая система организации воздушного движения , Железнодорожный транспорт , Морской транспорт , Внутренний водный транспорт , Реформирование пассажирского транспорта общего пользования , Информатизация . При этом программа в целом успешно справляется с решением стоящих перед ней задач по формированию и развитию опорной транспортной сети Российской Федерации, повышению доступности транспортных услуг для населения и предприятий, обеспечению комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы.
Самой ресурсоемкой и одной из ведущих по значимости в целевой программе является подпрограмма Автомобильные дороги , ее доля в общих расходах превышает 60%. Такой уровень затрат связан не только с новым строительством. Сегодня важным приоритетом становится обеспечение сохранности существующей дорожной сети, выполнение работ по ее содержанию, ремонту и модернизации. Общий объем расходов на реализацию программы по модернизации транспортной системы России на 2005 год по оценкам составит 470 млрд. рублей.
Согласно финансовому плану Стратегии развития транспорта России до 2010 года, объемы ежегодного участия федерального бюджета не превысят 1% ВВП, что полностью соответствует мировой практике. При этом необходимый объем финансирования транспортной отрасли только на капитальные вложения составляет порядка 600 млрд. руб. в год в ценах 2004 года (т.е. около 4 % от ВВП). Поэтому одной из приоритетных задач Минтранса России становится привлечение инвестиций из частных источников. Формируются новые экономические инструменты развития транспортной системы. Особое место здесь отводится разработке механизмов государственно-частного партнерства для реализации высокоэффективных проектов, имеющих общегосударственное значение.
Как отметил на прошедшем в июне Экономическом форуме Президент России Владимир Владимирович Путин, наши достижения в экономике уже позволяют бизнесу формировать и претворять в жизнь инвестиционные проекты . Важно и то, отметил президент, что государство выполняет имеющиеся у него обязательства и определяет масштабные долгосрочные ориентиры, включая стратегические планы, в том числе бюджетной политики.
Минтрансом на основе регионального и отраслевого мониторинга сформирован перечень высокоэффективных инвестиционных проектов, в который вошли более 150 крупных проектов. Среди них такие, как строительство высокоскоростной автомагистрали Санкт-Петербург - Москва, Западный скоростной диаметр, высокоскоростные железнодорожные магистрали, внеклассные мостовые переходы через Волгу в Волгограде и Каму в Татарстане, мост через Ангару в Иркутске, аэропорты - хабы (московский авиаузел, красноярский грузовой хаб, грузо-пассажирский хаб Кольцово ), транспортный комплекс Европа-Азия (глубоководный тоннель и наземная инфраструктура по маршруту Сахалин-Япония).
Две роли государства: администратор и инвестор
Для обеспечения высоких темпов экономического роста России жизненно необходима реализация крупных системообразующих проектов, многие из них сконцентрированы сегодня в сфере транспорта. Особенно перспективным представляется создание объектов транспортной инфраструктуры. Здесь мы видим взаимный интерес государство привлечет ресурсы в развитие своей собственности - инфраструктуры, а частный капитал открывает дополнительную нишу для ведения бизнеса.
Государство выступает в двух ипостасях: как главный администратор инвестиционного рынка и в роли крупнейшего якорного инвестора. Министерством транспорта проводится работа по улучшению инвестиционного климата в отрасли и повышению ее инвестиционной привлекательности, создается комиссия по транспорту в рамках Консультативного Совета по иностранным инвестициям в качестве площадки для диалога с зарубежным инвестором. В качестве механизмов взаимодействия с частным инвестором предлагаются: совместное финансирование особо значимых проектов транспортной инфраструктуры (прямое финансирование и выдача гарантий), в том числе и участие в уставном капитале управляющей компании; выпуск обеспеченных государственными гарантиями целевых облигаций или займы; предоставление права аренды земельных участков прилежащих к объектам транспортной инфраструктуры инвестору. Для коммерчески эффективных, окупаемых проектов можно предложить снижение рисков частного инвестора, гарантируя обслуживание долга на период строительства объекта или субсидирования процентной ставки (особо социально значимые и не окупаемые проекты могут компенсироваться инвестору после возведения объекта в 100% объеме); вложение ресурсов пенсионной накопительной системы в транспортные инфраструктурные объекты; софинансирование транспортной инфраструктуры грузоотправителями или пользователями транспортных услуг; внебюджетные гарантии, то есть предоставление права увеличения тарифа или продление срока соглашения в случае отсутствия достаточных для возвратности инвестиций финансовых потоков.
Особо хочу остановиться на роли государства как инвестора в транспортную отрасль. Опыт реализации проектов показывает, что традиционные формы государственной поддержки в рамках федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы (бюджетные ассигнования организациям, находящимся в федеральной собственности, субсидии и субвенции субъектам и муниципальным образованиям, предоставление бюджетных ассигнований открытым акционерным обществам взамен на акции) не позволяют получить максимальный эффект от вложения средств, а потому ограничивают возможности взаимодействия с частным инвестором.
В том числе, существующая система бюджетного инвестирования не позволяет обеспечить гибкий график использования средств в течение года, накапливать не использованные в течение года средства, не дает перспектив стабильного многолетнего финансирования проектов и использования сразу нескольких инструментов государственной поддержки. Поэтому необходимо развитие механизмов государственной инвестиционной политики.
С этих позиций создание в России Инвестиционного фонда, как части Стабилизационного фонда с целью реализации до 2010 года крупных инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение, представляется чрезвычайно перспективным.
Идею супермасштабного инвестиционного рывка (привлечения инвестиций в социальную инфраструктуру в течение последующих 10 лет отечественного и иностранного капитала, исчисляемого миллиардами долларов, технологий, передового мирового опыта) мы сможем реализовать только на основе нового института права концессионных правовых отношений, как это сделал Китай и другие страны АТР.
Внедрение государственно-частного партнерства
По поручению Правительства России Министерством транспорта была разработана новая ФЦП Развитие экспорта транспортных услуг России , рассчитанная на 2006-2010 годы. Эта программа сконцентрирована на решении задачи обеспечения конгруэнтности российской транспортной системы международной. Кроме того, программа ориентирована на такие экономические ниши, как реализация транзитного потенциала России с использованием международных транспортных коридоров; транспортное обеспечение экспорта сырьевых товаров; повышение конкурентоспособности отечественных перевозчиков и увеличение их доли на мировом рынке транспортных услуг. Реализация этой программы позволит уже в среднесрочной перспективе увеличить доходы от транзитных перевозок в 8-10 раз, число трансфертных авиапассажиров в 5-7 раз, добиться снижения перевалки грузов в сопредельных с Россией портах даже при выравнивании железнодорожных тарифов при вступлении России в ВТО.
Особенностью реализации программы должно стать внедрение механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) и их отработка на федеральном уровне, с дальнейшей импликацией на субфедеральный и муниципальный уровень.
Транспортные проекты в среднесрочной перспективе сконцентрированы на трех приоритетах: на развитии товародвижения МТК Север-Юг , на создании единой (системы товародвижения) транспортной системы СНГ и на открытии северных транспортных ворот России (транспортное обеспечение северных регионов России).
В состав наиболее крупных инфраструктурных проектов данной концепции федеральной программы включены:
1. Сеть авиаузлов-хабов (Московский авиаузел-хаб (Домодедово-Шереметьево-Внуково) с использованием существующей железнодорожной инфраструктуры малого кольца Москвы, Красноярский грузовой авиапорт-хаб, грузопассажирский аэропорт Кольцово);
2. Кольцевая дорога вокруг Санкт-Петербурга (вторая очередь);
3. Автомагистраль Санкт-Петербург Москва;
4. Скоростные и высокоскоростные железнодорожные магистрали (Скоростная железнодорожная магистраль Москва - Санкт-Петербург;
5. Московский транспортный узел: ЦКАД в Московской области;
6. Новый выход на МКАД автомагистрали М-1 Беларусь по трассе северного обхода города Одинцово с продолжением до ЦКАД в Московской области;
7. Западный скоростной диаметр (ЗСД);
8. Комплексное развитие Морского торгового порта Усть-Луга;
9. Новороссийский транспортный узел;
10. Атомный ледокол нового поколения 60 МВт;
11. Дизельные ледоколы для Финского залива 7 10 МВт;
12. Дизельные ледоколы для Арктики 20 25 МВт;
13. Проект создания единой глубоководной системы судоходства и обеспечения гарантированной глубины 4 метра в рамках Евразийских транспортных коридоров
14. Приграничная транспортная инфраструктура.
Для внедрения государственно-частного партнерства и концессий в сфере российской транспортной инфраструктуры необходимо создать дополнительные условия и завершить формирование нормативно-правового поля. Здесь необходимо принятие Федеральных законов О концессионных соглашениях , О платных дорогах , О втором международном реестре судов .
Важнейшим для частного инвестора остается вопрос о земле. Необходимо особо подчеркнуть, что по этим вопросам создана Правительственная комиссия. Достигнуты договоренности по порядку подготовки решений об изъятии земельных участков в целях реализации транспортных проектов; перечню федеральных агентств, уполномоченных на принятие решения о резервировании и изъятии; стороне соглашения, выступающего от имени РФ собственником земельного участка.
Где деньги взять?
Стоит обратить внимание на необходимость разработки адекватной методики оценки социально-экономической эффективности инфраструктурных инвестиционных проектов, учитывающей мультипликативный эффект.
Для реализации крупных проектов с участием частного инвестора потребуется участие активного национального банка в качестве партнеров Минтранс рассматривает такие российские кредитные организации как ВТБ, ВЭБ, Сбербанк, Межпромбанк. Для определения кредитной организации по конкретному проекту будет проводиться конкурс между банками. Критерием помимо объемов активов, рейтинга банка станет опыт реализации проектов на транспорте и в смежных отраслях.
Развивается взаимодействие с крупными зарубежными финансовыми организациями и международными финансовыми организациями (ЕБРР, МФК, Дойче Банк). Серия переговоров и встреч, оценки экспертов позволяют оценить возможности привлечения на долгосрочный период (15-20 лет) кредитные ресурсы в объемах от 10 миллиардов долларов в год, что уже само по себе окажет положительный эффект на экономический рост.
Реальным механизмом стимулирования ГЧП может стать поставленная на регулярную основу практика взаимных согласований осуществляемых инвестиционных программ крупного национального капитала и государства, которая должна осуществляться в рамках формирования средне- и долгосрочных прогнозов и стратегии экономического развития страны.
Развитие механизмов ГЧП предполагает расширение использования лизинговых и концессионных механизмов, практики смешанного финансирования инвестиционных проектов и социальных программ.
Подробно остановлюсь на одном из наиболее перспективных для ГЧП транспортных секторов платных автодорожных объектах. Здесь можно выделить три основные группы объектов ГЧП:
1. Главные магистрали с высокой интенсивностью движения.
2. Дороги развития - магистрали, которые строятся для оживления экономики регионов или в целях освоения ныне малодоступных месторождений природных ресурсов.
3. Расшивка узких мест дорожной сети.
Первая группа проектов обладает высокой рентабельностью, вторая важна для развития экономики, третья группа совмещает и рентабельность и социально-экономический эффект, поэтому и представляется наиболее перспективной для реализации.
Расшивка выездов из города и подъездов к аэропортам актуальна для столицы, а сооружение мостов и туннелей острая потребность провинции. Например, транспортный поток может пересечь Волгу лишь по считанному количеству мостов. Именно в этой сфере реализуются пилотные проекты Минтранса по схеме ГЧП в России.
В завершении перечислю ключевые факторы успеха для финансирующей стороны. Это, конечно, вовлеченность государства, что дает дополнительные гарантии кредиторам, реалистичная оценка транспортных потоков, контроль стоимости строительства (через участие в уставном капитале компании-инвестора со стороны Банка и государства), платежеспособность создаваемой системы. Одним словом, объекты российской транспортной инфраструктуры ждут инвестора.
Пресс-служба Минтранс РФ