Проводники закона
Повышение уровня законности принимаемых таможенными органами решений, действий (бездействия) в сфере таможенного дела вкупе с вопросами соблюдения законодательства РФ всеми заинтересованными сторонами является стратегическим в деятельности Федеральной таможенной службы на ближайшие годы.
Об этом, а также об итогах работы правовых подразделений и новых задачах в условиях качественно нового этапа развития таможенной службы в канун 15-летия создания правовых подразделений таможенных органов РФ рассказывает начальник Правового управления Андрей СТРУКОВ.
– Андрей Борисович, какова роль правовых подразделений в системе таможенных органов на современном этапе?
– ФТС России, с одной стороны, должна обеспечивать интересы государства в сфере внешней торговли, а с другой – создавать благоприятные условия для участников ВЭД. Реализация задач, предусмотренных Концепцией развития таможенных органов, предполагает создание на всей территории страны стабильного правового режима для внешней торговли. Поэтому одним из основных направлений деятельности правовых подразделений является обеспечение единообразия применения законодательства Российской Федерации всеми таможенными органами. Именно правовые подразделения призваны обеспечивать точное и единообразное применение законодательства в сфере таможенного дела, позволяющее соблюсти права граждан и законные интересы государства.
Одной из стратегических целей в деятельности ФТС России на 2009-2011 годы является повышение уровня законности принимаемых таможенными органами решений, действий (бездействия) в сфере таможенного дела. Сегодня вопросы соблюдения законодательства РФ участниками ВЭД и должностными лицами таможенных органов имеют первоочередное значение, и ведущая роль в этом отведена правовым подразделениям.
Исходя из этой задачи, планируется снижение значения показателя «Доля исков (заявлений) к таможенным органам, по которым судами приняты решения не в пользу таможенных органов, в общем числе исков (заявлений), рассмотренных судами» до уровня не более 40 процентов. Снижению значения данного показателя будет способствовать принятие мер, направленных на сокращение доли принимаемых неправомерных решений, действий (бездействия) должностных лиц таможенных органов в ходе производства таможенного оформления и проведения таможенного контроля, а также на улучшение работы по отстаиванию позиции таможенных органов в судах.
Приоритетной задачей в текущем году является анализ причин принятия судами решений не в пользу таможенных органов и выработка на его основе мер, направленных на сокращение количества дел, по которым судами удовлетворяются требования заявителей.
Меры, принимаемые правовыми подразделениями по результатам ведомственного контроля и рассмотрения жалоб, позволяют сократить число незаконных решений в сфере таможенного дела и устранить их негативные последствия, в том числе и предупредить возникновение споров с участниками ВЭД, разрешить проблемы до того, как они будут вынесены на рассмотрение судебных органов. Но, несмотря на развитие института ведомственного обжалования, на сегодняшний день судебное обжалование для большинства участников ВЭД остается основным способом защиты своих прав. В связи с этим первостепенными задачами для правовых подразделений является принятие мер, направленных на повышение авторитета ведомственного обжалования, сокращение числа обоснованных жалоб, а также сокращение количества незаконных решений в таможенных органах. Кроме того, необходимо повышение качества принимаемых решений по жалобам и на основании статьи 412 Таможенного кодекса, своевременное принятие мер реагирования на нарушения, недопущение повторных аналогичных нарушений в таможенных органах.
– Расскажите, пожалуйста, о досудебной системе обжалования.
– Таможенным кодексом предусмотрено право любого лица обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в сфере таможенного дела. Рассмотрение жалоб вышестоящими таможенными органами действительно позволяет оперативно разрешить споры между гражданами, организациями и государством, не доводя дело до суда. Эта работа направлена на обеспечение прав граждан и юридических лиц на государственную защиту, поддержание надлежащего уровня законности в работе таможенных органов.
Рассмотрение таких жалоб осуществляют только правовые подразделении, и это не случайно. Конечно, рассмотрение проходит с участием других функциональных подразделений таможенных органов, тех специалистов по отдельным вопросам таможенного дела, чья компетенция затрагивается доводами жалоб. Но принятие решений по жалобе юристами с обязательным изучением всех документов, относящихся к проблемной ситуации, позволяет обеспечить объективное, полное и всестороннее разбирательство и обоснованность решения с правовой точки зрения.
В ФТС России жалобы рассматриваются Правовым управлением, в региональных таможенных управлениях – специализированными правовыми подразделениями (отделы рассмотрения жалоб), а в таможнях – правовыми отделами.
Правовые подразделения не только рассматривают жалобы организаций и граждан, но и на постоянной основе реализуют комплекс мер, направленных на исключение повторения таможенными органами допущенных нарушений и повышение авторитета ведомственного обжалования. В качестве примера можно привести внедрение практики рассмотрения жалоб по наиболее сложным вопросам и на повторяющиеся нарушения с выездом в таможенные органы, решения которых обжалуются. Также регулярно осуществляется информирование заинтересованных лиц о порядке обжалования и практике рассмотрения жалоб на решения таможенных органов, в том числе путем проведения акций по приему жалоб физических лиц и участников ВЭД и разъяснению возможности и порядка ведомственного обжалования.
Информация о результатах работы ФТС России с жалобами регулярно доводится до сведения участников ВЭД в средствах массовой информации. На постоянной основе это делается на сайте Федеральной таможенной службы и в журнале «Таможня» в рубрике «Рассмотрена жалоба», где публикуются статьи с наиболее интересными решениями. Кроме того, ежегодно издаются
обзоры практики рассмотрения жалоб, размещаемые в правовых системах общего доступа, например, Консультант Плюс, Гарант. Все эти меры, как и достаточно высокий уровень удовлетворения жалоб, сопоставимый с результатами судебных разбирательств, способствуют повышению доверия участников ВЭД к институту ведомственного обжалования.
– И все-таки участники ВЭД предпочитают решать свои проблемы в судах или они все больше склоняются к решению своих вопросов в досудебном порядке? Есть ли статистика по регионам?
– Количество участников ВЭД, которые предпочитают сначала разрешить проблему на ведомственном уровне, в последние три года постоянно увеличивается. Так, в 2008 году таможенными органами рассмотрено более 1,6 тысячи жалоб в сфере таможенного дела, по сравнению с 2007 годом это количество увеличилось на 10 процентов. Из общего количества жалоб, рассмотренных по существу, почти половина удовлетворены полностью или частично. Непосредственно Правовым управлением в 2008 году по существу рассмотрено 200 жалоб в сфере таможенного дела, что в два раза больше, чем в 2007-м.
С 2006 года прослеживается тенденция увеличения числа удовлетворенных жалоб в таможенных органах (средний процент по таможенным органам составил в 2006 году 39 процентов, в 2007-м – 40, в 2008-м – 49). Это говорит о повышении качества рассмотрения жалоб, стремлении таможенных органов разрешить спорную ситуацию на местном уровне, не перекладывая отмену незаконных решений на суды и вышестоящие инстанции таможенной службы.
Вместе с тем показатели рассмотрения жалоб таможенными органами различного уровня существенно отличаются: в 2008 году ФТС России требования заявителя удовлетворяются в 49 процентах случаев, РТУ – в 60 процентах. При этом процент «удовлетворяе-мости» значительно разнится в зависимости от региона (например, в регионе СЗТУ – около 70 процентов, СТУ – менее 30). Такая разница объясняется не столько степенью «предвзятости» таможенных органов определенного региона, сколько характером вопросов, поставленных в жалобах в определенный период, и выработанной правовой позицией по ним. Эти данные из года в год меняются, поэтому неверно говорить о том, что таможенные органы какого-либо региона являются более или менее объективными при рассмотрении жалоб.
По количеству рассмотренных по существу жалоб в прошлом году региональные таможенные управления также отличаются. По итогам прошлого года СЗТУ рассмотрено 258 жалоб, ДВТУ – 135, ЦТУ – 114, ЮТУ – 78, СТУ – 73, ПТУ – 69 и УТУ – 39 жалоб. Однако хотя в УТУ рассмотрено наименьшее количество жалоб, надо отметить, что это единственный регион, в котором в течение нескольких лет количество жалоб, поданных в таможенные органы, превышает количество обращений в суды, что свидетельствует о высоком качестве работы.
Хотел бы отметить, что наряду с рассмотрением жалоб таможенными органами ведется и другая работа, также направленная на контроль соблюдения законности в деятельности подчиненных органов и должностных лиц, – это ведомственный контроль. В порядке ведомственного контроля решения подчиненных таможенных органов проверяются вышестоящими органами как по собственной инициативе в ходе своей повседневной служебной деятельности, так и в связи с сигналами, поступающими от других государственных органов и участников ВЭД. По итогам такого контроля незаконные решения отменяются и принимаются меры по незаконным действиям или бездействию таможенников. Такие полномочия предусмотрены статьей 412 Таможенного кодекса. Ведущая роль в правовом и организационно-методическом обеспечении этой деятельности также принадлежит правовым подразделениям.
Таможенные органы достаточно активно используют эти полномочия, и если в 2007 году на основании статьи 412 Таможенного кодекса было вынесено 6 830 решений, то в 2008 году – более 12 тысяч. Таким образом, можно констатировать, что таможенные органы заинтересованы в том, чтобы самим исправлять допущенные нарушения, не доводя дело до споров в суде, и все возможное в этом направлении делается.
– На что чаще всего жалуются и по каким поводам обращаются в суды?
– Если говорить о жалобах, поданных в ФТС России и РТУ в 2008 году, то основными предметами обжалования были: исчисление и взимание таможенных платежей (57 процентов, из которых решения по таможенной стоимости – 54 процента, о классификации товаров – 20 процентов, связанные с применением льгот по уплате таможенных пошлин, налогов – 4 процента); применение специальных таможенных процедур перемещения товаров физическими лицами (19 процентов); декларирование и выпуск товаров (11 процентов); проведение таможенного контроля после выпуска товаров (4 процента); применение таможенных режимов (4 процента).
Что касается обращений в суд, то в 2008 году к таможенным органам было предъявлено более 9 тысяч исков (заявлений). Основными требованиями, с которыми обращались заявители, были признание незаконными постановлений о привлечении к административной ответственности (39 процентов) и признание недействительными решений таможенных органов при определении, заявлении и контроле таможенной стоимости товаров (21,4 процента). Среди других категорий можно выделить обжалование решений о классификации товаров (4,8 процента); требования о взыскании убытков, причиненных незаконными решениями, действиями (бездействием) таможенных органов (1,2 процента). Как видно, предметом недовольства участников ВЭД являются одни и те же решения, действия (бездействие) таможенных органов, которые в основном имеют финансовые последствия для лиц.
– Какая работа ведется с участниками ВЭД на местах?
– Для того чтобы повысить степень доверия со стороны участников ВЭД и граждан к ведомственному обжалованию, таможенными органами проводятся различные специальные мероприятия. Например, в течение нескольких лет проводятся акции «На что жалуетесь?», в ходе которых осуществляется непосредственный личный прием сотрудниками правовых подразделений жалоб от лиц, в том числе с рассмотрением их сразу на месте (если это возможно без длительного изучения документов). Разъясняется порядок обращения с жалобами в таможенные органы, даются пояснения по интересующим участников ВЭД вопросам, если их обращение не является жалобой.
Такая работа проводится во всех регионах с различной периодичностью, но наиболее активно в этом отношении проявляет себя правовая служба ДВТУ, которая первой и ввела в практику проведение таких акций. С начала 2009 года такие мероприятия уже проведены на базе Камчатской, Сахалинской, Находкинской и Владивостокской таможен. Встречи с участниками ВЭД в этом
году проведены и в СТУ с привлечением средств массовой информации.
Помимо указанной формы взаимодействия на местах освещаются в средствах массовой информации и на встречах с представителями деловых кругов возможности и порядок обращения с жалобами в вышестоящие таможенные органы, результаты рассмотрения таких жалоб, подходы и практика применения законодательства при принятии решений по жалобам в регионе.
Так, в ПТУ существует практика письменного информирования участников ВЭД о порядке ведомственного обжалования и о его преимуществах по сравнению с обращением в суды. Кроме того, при осуществлении информирования и консультирования по вопросам таможенного дела гражданам и представителям организаций вручаются специальные буклеты с образцами жалоб и описанием основных требований к порядку обжалования. Эти меры способствуют не только увеличению случаев обращения в таможенные органы с жалобами, но и позволяют предупредить нарушение лицами процессуальных требований к жалобам и тем самым сократить число отказов в их рассмотрении.
– Консультирование бесплатное?
– Это государственная услуга, и все заинтересованные лица, в соответствии с законом, могут получить ее бесплатно. Консультирование заинтересованных лиц, в том числе участников ВЭД, по вопросам таможенного дела осуществляется наиболее квалифицированными должностными лицами правовых подразделений. Благодаря значительному опыту работы по применению и разъяснению таможенного законодательства, знанию наиболее актуальных и проблемных вопросов, возникающих в сфере таможенного дела, предоставление государственной услуги правовыми подразделениями осуществляется на достаточно высоком уровне.
Проводимый нами ежегодный мониторинг позволяет сделать вывод об увеличении количества консультаций в различных регионах. Так, постоянно растет число лиц, обратившихся за консультациями в таможенные органы, расположенные в Москве и Московской области: Центральная акцизная и Центральная энергетическая таможни, Домодедовская, Внуковская, Шереметьевская таможни. Кроме того, постоянно растет число лиц, обратившихся за консультациями в таможенные органы, подчиненные Сибирскому и Уральскому управлениям.
Расширению круга получателей государственной услуги способствует внедрение новых технологий, в том числе обеспечение возможности общения заинтересованных лиц с таможенными органами посредством Интернета. В настоящее время правовые подразделения оснащаются новой техникой, проводится активное подключение к Интернету. Это позволит существенно сократить и упростить процедуру информирования и консультирования, сделать государственную услугу максимально доступной.
– Часто участники ВЭД жалуются на множество нормативных актов, например приказов ГТК России, ФТС России, которые уже устарели, но почему-то до сих пор не отменяются. Какая работа ведется в этом направлении?
– Правовым управлением непосредственно осуществляется систематизация и юридический учет ведомственных правовых актов в сфере таможенного дела. В ходе правового анализа таких актов на постоянной плановой основе ведется работа по выявлению и отмене тех из них, которые противоречат изменяющемуся таможенному законодательству, либо правовых актов, фактически утративших актуальность. Кроме того, соответствующие предложения по отмене неактуальных правовых актов поступают в Правовое управление от других структурных подразделений ФТС России.
По результатам такой работы, проделанной в 2006-2008 годах, было отменено более 1 800 ведомственных правовых актов. Этого, разумеется, недостаточно, учитывая, что сохраняется применение в части, не противоречащей Таможенному кодексу, более 900 приказов и распоряжений ГТК России, регулирующих отдельные таможенные процедуры, а также свыше 1 900 разъяснительных писем ГТК России. На сегодняшний день общий массив ведомственной правовой базы составляет свыше 7 000 правовых актов.
В целях оптимизации ведомственной правовой базы в начале 2009 года Правовым управлением проведена ревизия действующих правовых актов ГТК России, изданных в 1992-2003 годах. По результатам ревизии перечни актов направлены в структурные подразделения ФТС России для отмены либо переиздания в виде правовых актов ФТС России в течение 2009 года. Данное направление работы отражено в решении коллегии ФТС России по итогам работы таможенных органов в 2008 году и задачах на 2009 год. Оно является ключевым в преддверии принятия Таможенного кодекса Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан в конце 2009 года и проведении мероприятий по унификации национального законодательства государств-участников Таможенного союза. В связи с этим Правовое управление планирует на 2010 год организовать работу по изданию кодифицированных ведомственных правовых актов взамен нескольких действующих по определенным тематикам. Такая работа будет способствовать реализации задачи по обеспечению единообразного применения таможенными органами и участниками ВЭД таможенного законодательства.
– Как Вы оцениваете работу правовых подразделений?
– Оценка эффективности деятельности таможенных органов и их должностных лиц напрямую связана с правомерностью принимаемых ими решений и совершаемых действий при реализации возложенных на них функций. Вследствие этого одним из главных индикаторов состояния работы таможенных органов по соблюдению законодательства Российской Федерации и обеспе-
чению единообразия его применения в таможенных органах является судебная практика. В 2008 году судами было рассмотрено более 9 тысяч дел по требованиям, предъявленным к таможенным органам. Однако почти половину из них таможенные органы проиграли. Это свидетельствует о том, что работа по защите государственных интересов в судах осуществлялась таможенными органами не на должном уровне. При этом не стоит возлагать ответственность за указанный результат только на правовые подразделения. В данной работе должны принимать участие все заинтересованные структурные подразделения таможенных органов. Только совместной работой можно достичь положительного результата.
Деятельность правовых подразделений по рассмотрению жалоб и ведомственному контролю в целом заслуживает положительной оценки. Работа с жалобами осуществляется на достаточно качественном уровне, особенно можно выделить в этом отношении правовую службу ДВТУ и ПТУ. Направление ведомственного контроля находится в стадии развития, однако и здесь достигнуты определенные успехи. Благодаря работе правовиков удалось организовать выполнение этой работы в таможенных органах системно и единообразно, здесь также можно выделить правовую службу ДВТУ и ЮТУ. Однако по этому направлению и правовым подразделениям, и таможенным органам еще есть к чему стремиться.
Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела находятся в компетенции ФТС России. Здесь хотел бы отметить, что высокую оценку деятельности Правового управления по нормотворчеству дало Министерство юстиции. В ежегодном докладе Президенту и Правительству о соблюдении законности федеральными органами исполнительной власти при принятии ими нормативных правовых актов Минюстом были отражены положительные итоги работы ФТС России по изданию нормативных правовых актов.
В целом правовые подразделения решают поставленные задачи в системе таможенных органов. Заметно выросли их престиж и авторитет. Юристы в таможенных органах не только стали проводниками положений Таможенного кодекса и иных федеральных законов, принятых в 2004-2009 годах и затрагивающих сферу таможенного дела, – благодаря их усилиям обеспечивается единообразное применение таможенного законодательства должностными лицами таможенных органов.
Журнал "Таможня" 05.06.09