Таможенный кодекс: строка за строкой
ОТ АВТОРА. Уже более года действует новый Таможенный кодекс Российской Федерации. Казалось бы, продолжительные и многочисленные дискуссии, предшествующие принятию этого закона, позади. Закон принят, действует, его положения взяты за основу для программ развития таможенной системы Российской Федерации в среднесрочной перспективе.
Однако приходится констатировать, что споры вокруг таможенного законодательства по-прежнему продолжаются. Имеются многочисленные инициативы о проведении ревизии норм Таможенного кодекса, пересмотре установленных правил. Противоречива судебная практика рассмотрения споров, связанных с применением таможенного законодательства. Можно определенно говорить о том, что устойчивого, общепринятого и единообразно применяемого на всей территории нашей страны толкования таможенного законодательства пока еще не сложилось.
Несмотря на должностной статус начальника Правового управления ФТС России, предлагаемые комментарии к Таможенному кодексу РФ являются личной позицией автора, с которой можно не соглашаться. Представляется, что всем нам пойдет на пользу обмен мнениями, которыми могут поделиться читатели журнала Таможня .
Галина Баландина
РАЗДЕЛ I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Таможенное регулирование и таможенное дело в Российской Федерации
1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации таможенное регулирование находится в ведении Российской Федерации и заключается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации (далее - таможенная граница).
Таможенное регулирование осуществляется в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности.
Впервые законодателем предпринята попытка определить конституционный термин таможенное регулирование (пункт ж статьи 71 Конституции Российской Федерации). По сути, к таможенному регулированию отнесены все (любые) правила, определяющие порядок перемещения имущества, имеющего материальную оболочку (см. определение товаров и транспортных средств пункта 1 статьи 11 Таможенного кодекса), через таможенную границу Российской Федерации. При этом не имеет значения, в каких целях эти правила установлены (сбор доходов федерального бюджета от внешнеэкономической деятельности, защита интересов отечественных товаропроизводителей, недопущение распространения эпизоотии, обеспечение безопасности потребителя, сохранение культурных ценностей и т.д. и т.п.). Принципы территориальной целостности государства и единого рынка диктуют обязательность установления таких правил исключительно на федеральном уровне.
Так сложилось, что в нашей стране таможенное законодательство и законодательство о государственном регулировании внешнеторговой деятельности формировались в отрыве друг от друга. Первый Таможенный кодекс Российской Федерации, основанный на новых экономических устоях, был принят в середине 1993 года. Параллельно принимались федеральные законы, устанавливающие отдельные правила осуществления внешнеэкономической деятельности и перемещения через государственную границу отдельных видов товаров: Законы Российской Федерации О вывозе и ввозе культурных ценностей (1992 г.), О валютном регули ровании и валютном контроле (1992 г.), О защите прав потребителей (1992 г.), О ветеринарии (1993 г.), О зерне (1993 г.), О сертификации продукции и услуг (1993 г.) и т.д. Только в 1995 г. с принятием федерального закона О государственном регулировании внешнеторговой деятельности законодательно были установлены принципы и методы государственного регулирования импорта и экспорта товаров.
Несмотря на то, что принятие новой редакции Таможенного кодекса Российской Федерации и Федерального закона Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности ( 164-ФЗ от 8 декабря 2003 г.) происходило без таких существенных временных разрывов (оба закона приняты в 2003 г., тем не менее, даже терминологически многие положения этих базовых для таможенного регулирования законов довольно сильно различаются.
Отсюда сложившиеся и широко распространенные ложные представления о предмете таможенного регулирования (как правило, таможенное регулирование увязывается исключительно с таможенным законодательством и таможенно-тарифным регулированием), о роли и месте таможенного законодательства в системе российского законодательства.
2. Таможенное дело представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.
Новая редакция Таможенного кодекса Российской Федерации определяет таможенное дело в виде механизма реализации мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Представляется, что эта новелла чрезвычайна важна не столько с точки зрения теоретического определения понятия таможенного дела, сколько для эффективного, не обременительного для участников внешнеэкономической деятельности таможенного администрирования. Выстраивание таможенных правил должно четко подчинятся цели их установления, а именно - обеспечению соблюдения мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Любое устанавливаемое требование или ограничение предпринимательской деятельности в сфере, связанной с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, должно выверяться на предмет его необходимости для достижения этой цели. Вместе с тем, базовые требования и ограничения к лицам в связи с перемещением товаров и транспортных
средств через таможенную границу Российской Федерации, устанавливаемые непосредственно Таможенным кодексом Российской Федерации, являются универсальными стандартами таможенных формальностей, позволяющими контролировать соблюдение всех (любых) запретов или ограничений, установленных в соответствии с законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а при необходимости - принять меры к принуждению для их соблюдения.
3. Общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство Российской Федерации.
Федеральное министерство, уполномоченное в области таможенного дела, в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела.
Федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, обеспечивает непосредственную реализацию в таможенных целях задач в области таможенного дела.
Федеральное министерство, уполномоченное в области таможенного дела, и федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, в пределах своей компетенции обеспечивают единообразное применение таможенного законодательства Российской Федерации всеми таможенными органами на территории Российской Федерации.
Полномочия Правительства Российской Федерации по общему руководству таможенным делом установлены статьей 14 Федерального конституционного закона О Правительстве Российской Федерации .
Гораздо запутаннее все выглядит с федеральным министерством, уполномоченным в области таможенного дела (подпункт 11 пункта 1 статьи 11 Таможенного кодекса). К таковому относятся Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, как министерство, в ведении которого находится Федеральная таможенная служба в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года 314, а также Министерство финансов Российской Федерации.
Единообразное применение таможенного законодательства может обеспечиваться посредством:
- нормативного регулирования
(четкие, подробные правила деятельности таможенных органов и лиц,
осуществляющих перемещение товаров через таможенную границу, исключающие их двойное толкование );
- единообразного толкования законодательства;
- правоприменения на основе единых регламентов и стандартов для
должностных лиц таможенных органов.
Безусловно, в нормотворчестве на любом уровне (закон или подзаконные акты) необходимо стремиться к тому, чтобы правила устанавливались четкие, понятные для тех лиц, которые должны их соблюдать. Однако вряд ли можно найти хотя бы одну отрасль российского законодательства, где правовыми предписаниями в полной мере урегулированы все варианты общественных отношений. Помимо обычного человеческого фактора (профессионализм при формировании норм, способность оценить все аспекты регулируемых правоотношений, спрогнозировать действие устанавливаемых норм и т.д.) для нашей страны с нестабильными, динамично развивающимися экономическими отношениями, бурным развитием законодательства во всех сферах без взаимного увязывания норм в различных отраслях (подотраслях) законодательства, о достаточном уровне четкости правовых предписаний говорить пока не приходится. Проблемы существуют и в конкуренции норм, содержащихся в различных законах и иных правовых актах, по сходным правоотношениям, и в наличии правовых пробелов. Безусловно, эти проблемы необходимо решать, однако процесс их разрешения представляется очень долгим (не менее десятка лет), а в силу многообразия процессов, происходящих в обществе, правовые пробелы неизбежны и в будущем.
В этих условиях подходы к толкованию законодательства выходят на первый план. При рассмотрении споров в судах (арбитражных судах) суды применяют методы аналогии закона и аналогии права (п.З статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и п.6 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает использование обычаев делового оборота, методов аналогии закона и аналогии права, а также требований добросовестности, разумности и справедливости (статьи 5 и 6 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Существует одиозный, беспрецедентный принцип толкования законодательства о налогах и сборах, содержащийся в п.7 статьи 3 первой части Налогового кодекса Российской Федерации ( все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) ).
Однако все это не решает проблем, как поступать таможеннику, декларанту или иному лицу, вступающему в правоотношения в таможенной сфере, в данной, конкретной ситуации, напрямую не урегулированной законом или иным нормативным правовым актом, не доводя эту ситуацию до возникновения спора и последующего его разрешения в суде. Какой орган вправе толковать таможенное законодательство, применяя те же методы аналогии закона или аналогии права? Насколько вообще применимы эти методы в административных правоотношениях? К сожалению, на сегодняшний день это вопросы без ответов. По сложившейся практике ФТС России (ранее ГТК России) дает разъяснения по применению законодательства применительно к конкретным ситуациям. Статус таких разъяснений не определен, часто они не воспринимаются в судах. Формально разъяснения по применению таможенного законодательства могут давать Минэкономразвития России и Минфин России. Будем надеяться, что толковать таможенное законодательство и Министерства и Служба будут единообразно. До использования требований добросовестности, разумности и справедливости в правоприменении, когда применение более узких норм, содержащих оценочные категории (например, в таможенной сфере: товары, предназначенные для личных целей, простые сборочные операции, существенное изменение состояния товаров и т.д. и т.п.), вызывает чрезвычайные сложности, наше общество, вероятно, по ка не доросло. Существует проблема неодинакового толкования норм таможенного законодательства судами (арбитражными судами), что иногда провоцирует предприимчивых лиц выбор места таможенного оформления в зависимости от позиции суда (арбитражного суда) в данной местности по тем или иным вопросам.
Справедливости ради следует отметить, что белых пятен в таможенном законодательстве остается все меньше. Непросто, очень медленно, но все-таки формируется определенная судебная практика в спорах, связанных с применением таможенного законодательства.
Единообразие применения таможенного законодательства всеми таможенными органами - это не только создание равных условий для всех лиц, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность. Это минимизация субъективного фактора в решениях и действиях, принимаемых (совершаемых) таможенными органами и их должностными лицами.
Еще один путь, создающий предпосылки для обеспечения единообразия применения таможенного законодательства, - это описание порядка исполнения государственных функций в виде административных регламентов, в которых в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.05 30, должны содержаться последовательность действий должностных лиц государственных органов и нормативные сроки их осуществления.
4. Российская Федерация участвует в международном сотрудничестве в области таможенного регулирования в целях гармонизации и унификации законодательства Российской Федерации с нормами международного права и с общепринятой международной практикой.
Вероятно, следует признать, что пункт 4 статьи 1 сформулирован недостаточно корректно. Безусловно, гармонизация и унификация законодательства Российской Федерации с нормами международного права и общепринятой международной практикой не единственная цель международного сотрудничества в области таможенного регулирования. Тем более, что в соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы . Что касается осуществления международного сотрудничества в области таможенного дела, то целями такого сотрудничества ставятся выстраивание таможенных технологий на уровне международных стандартов, ускорение проведения таможенных процедур через взаимное признание таможенных документов таможенными органами Российской Федерации и таможенными ор ганами иностранных государств и проведение совместного таможенного контроля, наконец, объединение усилий в решении таких задач, как противодействие контрабанде и другим нарушениям в области таможенного дела, распространению оружия массового уничтожения, борьба с международным терроризмом и наркобизнесом и т.д.
Присоединение России к Всемирной торговой организации предопределяет построение законодательства в области государственного регулирования внешнеторговой деятельности на основе положений ГАТТ-1994. Федеральным законом Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности установлено, что и торговая политика Российской Федерации строится на основе соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права, а также обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации (пункт 2 статьи 5).
Экономические преобразования, происходящие в Российской Федерации и во всем мире, процессы глобализации, интеграции, расширения экономических связей не оставляют шансов для нашей страны искать и устанавливать собственные национальные правила участия России в мировом хозяйстве, их унификация с общепринятыми международными нормами и принципами неизбежна.
Что касается законодательства в области таможенного дела, ориентиром в построении таможенных правил является Международная Конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киото, 1973, в редакции Брюссельского Протокола, 1999). Конвенция обязывает государства строить свое национальное таможенное законодательство с тем, чтобы таможенные формальности были простыми, понятными и предсказуемыми. Идеология построения взаимоотношений между бизнесом и государством выстроена таким образом, чтобы интересы торговли и транспорта учитывались в максимальной степени, а таможенные формальности не были бы неоправданно излишне обременительны. Конвенция не только провозглашает такие подходы, как общие принципы. Она закрепляет конкретные юридические механизмы реализации этих принципов при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля, применении таможенных режимов. Присоединение России к конвенции - дело ближайшего времени.
В настоящее время Россия, являясь членом Всемирной таможенной организации, участвует в таких международных соглашениях, как Таможенная конвенция о карнете АТА для временного ввоза товаров, (Брюссель, 1961), Конвенция о контейнерных перевозках (Женева, 1972), Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах (Женева, 1982), Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Женева, 1975), Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений (Найроби, 1977), Международная конвенция о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров (Брюссель, 1983), Конвенция о временном ввозе (Стамбул, 1990). Кроме этого, Российская Федерация участвует в международных и региональных объединениях и организациях (в том числе в рамках Содружества Независимых Государств, Европейско-Азиатского Экономического Сообщества, Единого Экономического Пространства, Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь, а также сотрудничества с ЕС), заключает двухсторонние соглашения по вопросам таможенного регулирования и сотрудничества в области таможенного дела.
Журнал "Таможня" 9 от 10 мая 2005г.